专栏导语：中国公共政策研究：
回顾、进展与展望
李文钊
一、公共政策研究中的两种知识
一般认为，政策科学(Policy Science)起源于哈罗德·拉斯韦尔(Harold D. Lasswell)在1951编辑出版的《政策科学：范围与方法的最近发展》(The Policy Sciences：Recent Developments in Scope and Method)一书。在该书中，拉斯韦尔撰写了一篇“政策取向”(Policy Orientation)的文章，强调使用政策来整合现有的学科分工，提出了建构基于政策研究的学科设想，并将这一学科定义为“对政策的科学研究”，并用“政策科学”来指称这一学科。在对政策学科任务的界定，拉斯韦尔指出：
我们应该意识到政策过程本身是一个适合的研究对象，这主要是因为我们需要提高决策的理性程度。政策取向正在发展过程之中，它是要跨越现有分工(Specialization)。这一取向有两方面任务。一部分是指向政策过程，另一部分是政策的智力需求(Intelligence Needs)。第一个任务是需要使用社会和心理学研究方法来发展一个政策形成和执行的科学。第二个任务需要跨越社会科学和心理学的边界，提升对政策制定者有用的信息和解释的具体内容。(Lasswell，1951: 5)
对于政策科学的这两项任务，拉斯韦尔(Lasswell，1970)在一篇《正在出现的政策科学概念》一文中，将之概括为“政策过程的知识”(Knowledge of Policy Process)和“政策过程中的知识”(Knowledge in Policy Process)。很显然，“政策过程的知识”关注一般性政策过程，讨论政策过程本身的科学性，即能否按照科学逻辑来建构政策过程。“政策过程中的知识”则关注政策本身的内容，讨论政策本身的科学性，即能否用科学方法来解决问题。在拉斯韦尔的设想中，政策过程的这两种知识具有内在逻辑一致性，两者之间相互促进，共同推进政策本身的科学性，尤其是知识与政策的有效结合，使得知识真正服务于实践和问题解决，这也是“政策科学”不同于“政治科学”的主要方面。因此，很多学者认为“问题导向”是拉斯韦尔“政策科学”的本质和核心(Turnbull，2008)。
此后的公共政策研究基本上按照拉斯韦尔的这两种路径展开。一些学者关注政策过程中的知识，形成了政策分析的传统。通过建立政策分析的理论、工具与方法，来为决策者提供有用的知识，促进公共政策的科学化、民主化和法治化。对于政策分析也存在不同的视角，比较典型的是问题解决方案分析、成本收益分析、反事实分析和话语分析等，其中公共政策学者比较关注问题解决方案分析和话语分析，经济学者比较关注成本收益分析和反事实分析。另一些学者关注政策过程的知识，形成了政策过程的传统。通过理解公共政策是如何产生的，发现政策过程内在规律与模型，试图从程序上去改进公共政策。由于政策过程可以进行描述和解释，比较符合科学的逻辑，这使得政策过程理论成为公共政策研究发展最快的领域，也是具有身份认同的领域。这些思路也影响了中国公共政策的研究，国内学者更多关注对政策过程的知识的研究，形成了政策过程研究的传统。
二、中国政策过程研究的三种路径
国内外学者十分重视对中国政策过程的研究，关注中国公共政策是如何产生的，如何解释公共政策的生产过程。很多学者开始有自主性意识，尝试基于中国情景发展具有独特贡献的政策过程理论。这一研究可以分为三种路径。
第一种路径是借鉴政治学理论，结合中国政治特色，讨论中国政策的决策过程，并试图发展具有中国特色的政策过程理论(徐湘林，2004；薛澜、陈玲，2005；陈玲等，2010；王绍光，2006，2008)。徐湘林(2004)提出了中国政治改革研究的中层理论建构的设想，并认为需要从政治发展理论向政策过程理论转变，可以借鉴政策选择、政策制定和政策实施过程来分析中国政治改革中渐进性和持续性等特征。薛澜和陈玲(2005)对西方政治学者有关中国政策过程研究的文献进行了回顾，他们认为从20世纪五六十年代到九十年代，以美国学者为主的西方学者的研究视角从精英、派系逐渐转向官僚组织，其政策过程的模式包括理性决策模型、权力斗争模型、讨价还价模型、各自为政模型、竞争性说服模型等。在发展具有中国特色的政策过程理论方面，很多学者都进行了尝试，最典型的如“共识型决策”(陈玲，2011；陈玲等，2010；王绍光、樊鹏，2013；樊鹏，2013；徐晓新、张秀兰，2016)、“集思广益型”决策(鄢一龙等，2013；王绍光等，2014；王绍光、鄢一龙，2015)、共识民主模式(杨光斌，2017)。
第二种路径是在权威体制(Authoritarianism)的概念框架下，讨论中国的政策过程及其运行模式(周雪光，2017；Nathan，2003；Perry，2007；Landry，2008；Teets，2013)。对于中国情景及其决策过程而言，很多学者进行了不同概括。周雪光(2017: 10)称之为“一统体制与有效治理”之间矛盾，并进行了深入的分析。海外中国研究者使用“权威体制”(Authoritarian Regime)来概括中国政治体制的特征，如：权威的韧性(Authoritarian Resilience)(Nathan，2003)、革命性的权威主义(Revolutionary Authoritarianism)(Perry，2007)、分权的权威主义(Decentralized Authoritarianism) (Landry，2008)、协商式权威主义(Consultative Authoritarianism)(Teets，2013)、分离式权威主义(Fragmented Authoritarianism)(Lieberthal & Oksenberg，1988)和抗争式权威主义(Contentious Authoritarianism)(Chen，2012)。很多中国政策过程的研究者讨论权威体制的政策意蕴，如政策过程中实验主义治理(Heilmann，2008a，2008b；韩博天等，2013)、权威体制之下的政策扩散模式(Zhu，2014，2017；Zhu & Zhang，2015；Liu & Li，2016)、权威体制之下的政策网络(Teets，2018)、权威体制之下的政策执行(Yee et al.，2014)、权威体制之下的政策倡导(Li et al.，2017)等。
第三种路径是借鉴政策过程的阶段论和比较成熟的政策过程理论，前者如议程设置理论、政策执行理论、政策学习理论、政策试验理论等，后者如多源流理论、倡导联盟理论、间断－均衡理论等，以此对中国政策过程进行研究(薛澜、林泽梁，2013；王绍光，2006；毕亮亮，2007；贺东航、孔繁斌，2011，2019；朱亚鹏，2013；文宏，2014；杨宏山，2014，2015；唐斌，2017；杨志军，2018；吴怡频、陆简，2018；杨宏山、李娉，2019)。在这些研究中，中国公共政策的议程设置、学习、决策和政策执行是研究重点，并且先后产生了一系列研究成果。王绍光(2006)根据中国议程提出者身份和公众参与程度，提出了“关门模式”“内参模式”“上书模式”“动员模式”“借力模式”和“外压模式”等六种模式。贺东航和孔繁斌(2011；2019)则从中国政策执行中的层级和领域两个因素出发，提出了构成政策执行“中国经验”的层级性治理和多属性治理，并随后提出了中国政策执行中政治势能概念。薛澜和林泽梁(2013)在系统梳理国内外解释政府决策理论的基础上，提出了三种政策过程理论视角，即“利益权力视角”“理性学习视角”和“理念视角”。杨宏山(2014，2015)结合中国政策情景，提出了行政性执行、变通性执行、试验性执行和象征性执行四种政策执行模式，并在随后的论文中继续探讨中国特色的政策学习模式。目前更多的学者开始尝试应用学术界较为成熟的政策过程理论来分析中国政策执行，比较典型的包括多源流框架和倡导联盟理论等(毕亮亮，2007)。朱亚鹏(2013)最早将政策网络分析理论应用于住房政策分析之中，并且撰写了专门性学术著作来讨论政策过程研究，这对于推广和普及政策过程理论研究发挥了重要作用。
三、基于政策过程理论的中国政策过程研究新探索
《公共行政评论》2019年第5期的“政策过程：中国实践与理论阐释”专栏是中国学者将政策过程理论与中国情景相结合，试图进一步优化和发展政策过程理论，提升对中国政策过程的理解和认识的最新尝试。这一组论文涉及间断－均衡理论、多源流理论和社会建构框架等政策过程理论，应用了中国预算变迁的定量数据和网约车政策等多案例比较，来验证、修正和扩展主流政策过程理论。应该说，对主流政策过程理论的验证、修正和扩展都是非常重要的，验证是修正和扩展的基础，而修正和扩展则是验证的深化，两者相辅相成。一般而言，学者们在开始引进主流政策过程理论时，会强调用中国经验和证据来论证该理论的适应性。随着研究深入，中国学者们开始拥有一定程度的理论自觉，尝试对主流政策过程理论进行发展。
李文钊等《中国预算变迁遵循间断－均衡逻辑吗？——基于2007—2019年中国财政预算数据的实证研究》将中国情景与间断－均衡理论进行有机结合，发展基于间断－均衡理论视角下的中国政策过程和预算过程理论，并且首次利用中国预算变迁数据来检验间断－均衡预算理论。他们在研究中遵循了间断－均衡预算理论的传统，认为一个成熟的预算理论需要成熟的政策过程理论，预算理论和政策过程理论是有机统一的。为此，他们的论文从中国情景出发，发展了基于中央与地方关系的间断－均衡预算理论，提出了中国预算变迁的间断性假设、地方预算变迁的间断性高于中央预算变迁的间断性的纵向制度摩擦假设、西方国家预算变迁的间断性高于中国预算变迁的间断性的比较制度摩擦假设。这些假设的一个突出贡献是基于中国情景，将制度摩擦假设区分为横向制度摩擦假设和纵向制度摩擦假设，进一步细化了制度摩擦假设的内涵。
作者的研究表明，中国预算变迁数据符合间断－均衡预算理论的逻辑，这既是对中国预算变迁是否遵循间断－均衡预算逻辑的内部效度检验，也是对间断－均衡预算理论外部效度的扩展。由于中国预算制度变迁的原因，他们所使用的数据为2007—2019年预算变迁数据，计算的中央预算和地方预算的L－K值分别为0.43和0.60，论文提出的间断性假设和纵向制度摩擦假设得到验证，而比较制度摩擦假设没有得到检验。这些研究有利于中国学者加入间断－均衡理论的国际对话，也是对间断－均衡理论进行定量研究的有益尝试。当然，对于更一步发展中国情景之下间断－均衡理论的内在逻辑，尤其是间断性的原因解释，仍然还需要进一步的努力。
王刚和唐曼《理论验证与适用场域：多源流框架的理论分析——基于14个案例的检验分析》一文结合中国情景，提出了一个重要的理论话题：多源流框架是否真的适用？目前中国学者在用多源流框架分析案例时，更多是理论应用，即假定多源流框架适应中国情景，从而用多源流框架来解释议程设置、备选方案和决策过程。但是，对于中国情景是否可以用多源流框架来解释这一原问题并没有给予足够关注。论文将理论验证和适用场域作为核心问题，应用14个案例来检验多源流框架在中国场景的适用性，这是一个很好的尝试。为了检验理论，就需要首先明确理论的核心要素、观点和主张，论文针对多源流框架的问题源流、政策源流、政治源流、政策企业家和政策之窗五个要素中的三大源流进行了横向检验和纵向检验。横向检验主要侧重于三个源流本身的分析，如源流之间是否有独立性、源流之间权重如何考虑等问题，纵向检验主要侧重于三个源流的演进顺序。
作者得出如下结论：(1)量化检验发现多源流框架在应用过程中存在多重困境：独立性困境、权重划分困境和框架变异困境。(2)案例深描发现多重困境存在的深层机理：政策共同体包容度过大导致的政策企业家多重身份“粘合剂”；焦点事件显著性过高导致的政策制定者注意力分配不均；执政党意识形态的政党统合促成政策过程走向规律性。应该说，这些量化研究和深度案例分析，一方面加深了我们对于多源流框架的理解和认知，另一方面也为进一步开发具有中国情景的多源流框架进行了前期探索。当然，论文中有一些问题还有待更进一步探讨，如我们应该如何对理论进行验证？案例在理论验证中应该发挥什么角色？经济学在进行理论验证时，强调从模型中推测出假设，使用数据来对假设进行验证(李文钊，2017b)。如果按照这一逻辑，作者当前主要是对多源流框架的“假设”进行检验，这里的“假设”主要是指理论存在的前提，并不是理论形成的命题。所以，与其说是对多源流框架的“理论”检验，还不如说是对其“假设”检验。作者也指出，多源流框架更多是描述和解释，缺乏预测，这使得对其进行理论检验显得较为困难。尽管如此，该论文的尝试还是有其价值。
蔡长昆和王玉《制度、话语框架与政策设计：以网约车政策为例》一文是将“社会建构与政策设计”框架与中国情景相结合的尝试，文章除了将社会建构框架应用于中国情景之下，还希望结合中国情景对社会建构框架进行发展。于是，这形成了论文的两个核心主题：一是基于社会建构框架，发展了一个“制度、话语框架与政策设计”的分析框架；二是利用网约车政策来论证该框架的合理性。发展框架对于学者而言，总是有吸引力的，学者希望更多的人员能够使用自己的框架，并且希望框架对于现实具有解释力。作者在发展“制度、话语框架与政策设计”时，有两个重要的贡献：一个是讨论了社会建构的来源问题，社会建构是如何生产的？该问题应该是社会建构框架的核心，但是往往很难深入，于是作者通过引入制度环境和话语框架的概念来解释社会建构的生产过程，这确实是一个很好的尝试。另一个是将政府作为一个重要主题引入社会建构框架中，强调社会建构不仅仅是一个社会化过程，也是一个社会与政府之间的互动过程，政府可以通过一定的策略来引导社会建构，从而推动政策向有利于自身的方向发展。
基于“制度、话语框架与政策设计”的新框架，作者以网约车政策设计过程为例，认为在面临复杂的利益分配和不确定性压力下，中央政府通过将网约车“锚定”在出租车政策场域，通过对多样性话语框架的选择性调用，创造性地建构了“网约车”这一目标人群，并使其与“私家车(黑车)”和出租车的社会建构形成差异。作者还认为，这一差异化的目标人群建构，可以解释网约车政策变革中的收益和负担分配。与此同时，中央政府在利益分配压力和政策复杂性的“丛林”中，既在“互联网＋”的背景下实现了网约车的合法化，回应了公众压力，又在一定程度上保证了出租车的实质性利益。应该说，作者通过文本分析和内容分析，讲述了一个很好的社会建构的“中国故事”。不过，论文的优点是将政府引入社会建构之中，这恰恰可能成为致命的缺点。社会建构框架在解释政策设计时，强调社会过程和政策过程的两分，社会建构发生在社会场景之中，随后社会建构会对政策过程发挥作用，这意味着作者打破了两者之间分开的假设，也使得社会建构的“社会性”受到减弱。这些问题，可能是未来理论发展中需要进一步讨论的话题。
四、当前中国公共政策研究的问题与挑战
经过30多年发展，中国公共政策研究已经初具规模，形成了一支专门从事公共政策研究的人才队伍。学者出版了很多公共政策的教科书，一些主流的公共政策教材和著作都被翻译为中文，越来越多学者开始关注具有中国特色的政策过程，对中国政策过程研究已经取得了一些进展。很多学者用英文发表论文，用主流政策过程理论讲述中国故事，中国政策过程研究成为国际政策研究的重要话题之一。尽管如此，当前中国公共政策研究存在一些问题与挑战，主要包括：
公共政策研究中政策分析传统与政策过程传统发展不平衡。政策分析主要是为改善公共政策提供知识供给，它将提升公共政策本身的质量作为唯一诉求。而政策过程主要是通过对政策过程的研究，试图发现决策是如何产生的规律，它以科学探究作为唯一诉求。这两个方面构成了公共政策研究的一体两翼，两者缺一不可。由于政策分析的研究不利于发表，这使得很多学者投入过多精力用于政策过程研究，这违背了公共政策作为一门问题导向和应用型社会科学的传统。当然，这一趋势正在得以改变，随着行为经济学和政策评估计量经济学的兴起，作为政策分析的核心组成的政策设计和政策评估开始成为经济学者关注的重点(Chetty，2015；Imbens & Wooldridge，2009)。这使得公共政策学的跨学科性质更加明显，也为公共政策研究者带来了更多挑战。
公共政策的知识生产与知识应用不匹配。由于公共政策是一门应用型社会科学，这使得公共政策研究与知识应用应该建立紧密联系。目前，政府在公共政策方面的知识供给主要是依靠政策研究室来完成，还没有与高校科研院所之间建立较为顺畅的联系机制。这种机制的不顺畅，使得研究者所研究的内容与需求者所需要的知识存在脱节。正是因为这一原因，中共中央办公厅和国务院办公厅出台了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，试图在知识生产与知识应用之间消除体制机制障碍。
公共政策研究中的方法论体系还有待健全。自拉斯韦尔倡导政策科学以来，学者们便对科学的方法寄予厚望，希望用科学的方法来解决公共政策中的问题(张敏，2010；黄璜，2015；李文钊，2017a)。而随着科学在解决公共政策中存在的问题的发展，很多学者也开始强调“论证转向”，突出公共政策研究中的后现代分析方法。这意味着，中国公共政策研究需要同时面对实证主义与后实证主义的挑战：一方面需要加强实证研究和经验研究，弥补公共政策研究中科学性的不足；另一方面需要采用后现代的研究方法，应对差异性需求和多样性价值。
五、中国公共政策研究的未来展望
对中国公共政策研究，需要回到政策科学的创立者拉斯韦尔所设想的“民主的政策科学”之中，将政策研究的科学性、政治性、问题导向性和情景性有机结合，推动与新时代中国特色社会主义相适应的公共政策研究体系的创立和发展。具体而言，可以在如下几方面加强研究：
中国公共政策研究者需要加强对中国情景的研究。这是理解政策过程的知识的基础，也是改进政策过程中的知识的关键。任何一个国家的公共政策都是与一个国家的政治经济社会体制联系在一起的，公共政策既要作用于这一体制，又要受到这一体制的影响。因此，公共政策研究者需要重新发掘中国情景意味着什么，它对政策过程有什么影响，我们如何研究。目前，海外学者对于权威体制的讨论，就是尝试理解中国的政治体制运行，发现其中的规律和特点。
中国公共政策研究者需要平衡对政策分析和政策过程的研究，从而实现知识生产与知识应用的协调。不同类型的知识生产，需要不同的理论、工具与方法。政策过程的研究会偏向科学，发现一般性规律，这对理解中国政策过程有启发意义。政策分析的研究则会偏向应用，强调为实际政策分析师从事政策研究时提供工具、方法与技术，它也要求研究者本身也是应用型知识的供给者。要实现知识生产与知识应用的平衡，还需要研究者与实践者建立一些广泛的制度化联系渠道，促进不同行动者的对话、沟通和交流，实现理论与实践的统一。
中国公共政策研究者需要积累基本中国本土的政策过程理论，提升理论对中国政策过程的解释力。理论是学科和研究的基础，也是公共政策研究合法性的基础。中国的公共政策研究者面临着两方面的任务，一是对公共政策研究的前沿理论进行引介，二是在理论开发和发展方面作出自己的贡献，推动公共政策理论的发展。目前，这两方面的工作都需要加强，理论的引进与原创同等重要。
中国公共政策研究者还需要对中国社会的一些重大问题给予关注，提出切实可行的解决方案。这是研究者作为政策倡导者的角色，也是检验理论的一个重要内容，更是公共政策研究中问题导向的内在要求。例如，中国当前面临着农民工市民化的问题，这是中国新型城镇化的重要内容，研究者除了发现理论和规律之外，还需要在解决方案上下功夫，为中国推进问题解决提供工具。
中国公共政策研究者需要在跨学科和多元方法方面下功夫，通过与不同理论和方法的对话来建立自己独特的身份标识。现代社会公共政策的一个重要特点是跨界性，这使得政策问题呈现多样性、复杂性和动态性，任何单一的学科不足以应对问题解决。公共政策研究者需要在多学科的知识谱系中寻找自身的定位，在知识的交叉、融合和贯通中，发挥自己的独特优势。在这一过程中，加强方法论的训练仍然是最重要的挑战。公共政策研究者除了掌握传统方法之外，还需要对一些新的方法，如大数据、实验设计等有所了解，才能够通过多样性方法来应对时代和社会对公共政策研究与知识应用的挑战。
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【作者信息】李文钊，中国人民大学公共管理学院，教授。
【文章来源】 《公共行政评论》2019年第5期
审核：梁伟
审核发布：朱亚鹏返回搜狐，查看更多
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